O futuro exige um federalismo cooperativo que preserve a agilidade dos estados e garanta coerência nacional
Por Luciana Mattar Vilela Nemer
Há algo de cíclico na história tributária brasileira, como se o país estivesse permanentemente oscilando entre o impulso de centralizar e o ímpeto de descentralizar. A Reforma Tributária de 2023 encerra o modelo de incentivos estaduais e inaugura uma nova etapa na relação entre tributos e desenvolvimento. O que muda, porém, não é o incentivo em si, mas sua origem e lógica de legitimidade.
O Brasil começou a desenhar sua política de incentivos muito antes da Constituição de 1988. No pós-Segunda Guerra, sob o impulso do nacional-desenvolvimentismo, o Estado centralizou decisões, criando autarquias como a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), em 1959; a Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (Sudam), em 1966; e a Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), em 1967. A ideia era planejar o progresso de cima para baixo.
Os Planos Nacionais de Desenvolvimento, no entanto, levaram indústrias e financiamentos, mas não reduziram as desigualdades estruturais. As políticas concentraram poder na União e criaram enclaves dependentes de subsídios. Diante disso, Celso Furtado, arquiteto intelectual dessa era, advertia que incentivos e subsídios só fariam sentido se integrados a um projeto de transformação estrutural da economia, uma agenda que o país jamais completou.
Na Reforma Tributária de 1965, quando o Brasil enfrentava o desafio da industrialização, foi criado o Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM), herdeiro do Imposto sobre Vendas e Consignações (IVC), que cobrava imposto em cascata e punia a produção. O novo imposto trouxe um conceito revolucionário para a época: não tributar o valor total da mercadoria, mas apenas o valor agregado em cada etapa.
Era a tentativa de alinhar o país às práticas modernas. O ICM carregava um DNA de eficiência. E, ainda que fosse de competência estadual, o Ato Complementar Nº 34/1967 determinava que suas isenções e reduções deveriam ser tratadas como assunto de “interesse nacional”, e aprovadas por convênios regionais. Estava aí a semente do paradoxo que marcaria toda a sua existência.
A Constituição de 1967 legitimou o uso de incentivos como instrumento de política regional e manteve a centralização decisória no Executivo. A ineficácia desse modelo levou, nos anos 1970 e 1980, a uma busca por maior autonomia estadual.
Na segunda fase da política de incentivos no país, o Espírito Santo foi pioneiro com o Fundo para Desenvolvimento das Atividades Portuárias (Fundap), na Lei Nº 2.508/1970, que transformou uma economia periférica em protagonista do comércio exterior. O exemplo se espalhou: outros estados da Federação criaram seus próprios programas de incentivos fiscais e financeiros. A descentralização trouxe dinamismo e devolveu protagonismo aos entes federativos.
Em 1975, foi instituído o Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), consolidando o modelo de coordenação interestadual previsto no Ato Complementar Nº 34/1967. A exigência de unanimidade para aprovação de benefícios conteve, por algum tempo, a chamada “guerra fiscal”, mas a crise dos anos 1980 reacendeu a disputa. Cada estado passou a oferecer incentivos unilaterais para atrair indústrias, uma guerra travada por meio de alíquotas.
Com a redemocratização, a Constituição de 1988 reforçou a função extrafiscal dos tributos. O art. 3º estabeleceu como objetivo reduzir desigualdades regionais e o art. 43 autorizou a União a conceder isenções e reduções tributárias para promover atividades prioritárias. Nesse contexto, o ICMS se consolidou como instrumento de autonomia e de política econômica regional. Os estados criaram incentivos não por vaidade, mas por necessidade institucional.
A descentralização fiscal e a crise das receitas intensificaram a disputa por investimentos. Benefícios passaram a ser concedidos sem aprovação do Confaz, gerando insegurança jurídica. A Lei Complementar Nº 160/2017 marcou um divisor de águas: convalidou incentivos já concedidos, flexibilizou o quórum do Confaz e impôs transparência, transformando uma competição opaca em política pública auditável.
O Espírito Santo novamente se destacou. Com o Programa de Desenvolvimento e Proteção à Economia do Estado do Espírito Santo (Compete-ES) e o Programa de Incentivo ao Investimento no Estado do Espírito Santo (Invest-ES) adotou um modelo de governança baseado em portais públicos, indicadores ESG e painéis setoriais. O Estado manteve nota A em responsabilidade fiscal e demonstrou que incentivos bem estruturados geram mais arrecadação, investimento e coesão territorial.
A Reforma Tributária (EC 132/2023 e LC 214/2025) inaugura agora a terceira virada. O ICMS será extinto em 2032, dando lugar ao IVA dual (CBS/IBS). A União reassume o centro decisório, por meio do Conselho Federativo do IBS, responsável também pelos novos fundos de desenvolvimento regional. A promessa é de simplicidade, neutralidade e justiça. O risco é o déjà vu: a volta da centralização travestida de cooperação.
O país encerra o ciclo dos incentivos estaduais e inicia o da coordenação federativa. O desafio será equilibrar a autonomia local com o planejamento nacional. A história mostra que centralização excessiva paralisa e descentralização sem coordenação, destrói. A era das superintendências fracassou pela falta de alcance; a guerra fiscal, pelo excesso de liberdade tributária. O futuro exige um federalismo cooperativo que preserve a agilidade dos estados e garanta coerência nacional.
A simplificação tributária é necessária, mas o retorno ao modelo centralizado pode se tornar um retrocesso político. O federalismo fiscal brasileiro não comporta soluções uniformes. Tributar “no destino” parece justo em teoria, mas pode aprofundar desigualdades, pois os maiores consumidores não são necessariamente os que mais precisam de estímulos. Justiça tributária, em um país continental, é também justiça territorial.
Incentivos devem persistir, mas baseados em dados públicos, critérios objetivos, contrapartidas verificáveis e métricas de desempenho, emprego, inovação, descarbonização e adensamento industrial. Políticas sem resultados mensuráveis deixam de ser incentivos e voltam a ser privilégios.
O Brasil não é uma abstração chamada União. É um mosaico de economias locais, portos, estradas e trabalhadores. Se o objetivo é reduzir desigualdades e promover prosperidade regional, o caminho não é eliminar os incentivos, mas torná-los mais inteligentes.
Como ensina a história, não foi o instrumento que fracassou, foi o país que não soube governá-lo. A reforma pode ser o ponto de virada, o momento em que o Brasil deixa de condenar os incentivos e aprende, enfim, a empregá-los como sempre deveriam ter sido: instrumentos da justiça federativa.
Luciana Mattar Vilela Nemer é advogada
